mayo 13, 2022

Una campaña presidencial sin la paz en disputa

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Desde la década de los ochenta las elecciones presidenciales en Colombia han estado marcadas por los debates alrededor del conflicto armado, el narcotráfico y si se debe hacer o no la paz.  Estas elecciones son las primeras, desde que hago uso de mi derecho al voto, en que estos temas no están en el centro de la contienda. Este es un rasgo distintivo del actual proceso electoral y, sin duda, la principal diferencia respecto de las elecciones de hace cuatro años, cuando el debate político estaba completamente polarizado en relación con el Acuerdo de Paz recién firmado con las FARC.  

Hoy el Acuerdo de Paz no parece ser objeto de disputa y los principales candidatos a la presidencia apoyan explícitamente su implementación. Esto es una buena noticia para continuar con el proceso de implementación, pues evidentemente falta mucho para alcanzar la paz estable y duradera planteada por el Acuerdo.

Lo cierto es que, durante el gobierno Duque, fue notable el impulso al cumplimiento de las iniciativas identificadas por la población en el marco de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en las zonas más afectadas por el conflicto. Pero esto por sí solo no es suficiente pues requería desarrollarse de manera armónica con los demás puntos del Acuerdo sobre desarrollo rural integral, participación política, solución al problema de las drogas y garantías de seguridad, en los que el Gobierno hizo avances limitados. Además, se aceleró el deterioro de las condiciones en las zonas rurales más golpeadas por la violencia, a lo que se suma que el proceso con el ELN, iniciado por el gobierno anterior, quedó congelado desde el atentado de este grupo a la escuela de oficiales de la policía a principios de 2019.  

El gobierno Duque nos deja un dramático saldo en rojo en varias regiones del país donde hay enfrentamientos entre diversas facciones armadas, comunidades que dependen de economías ilegales e instituciones del Estado frágiles e incapaces de proteger a la población y sus líderes. Fuimos testigos en la Fundación Ideas para la Paz (FIP) de cómo en muchas de estas zonas se vivieron momentos de esperanza y posibilidad tras el desarme y desmovilización de las FARC. Pero en los últimos años el ambiente ha cambiado: las afectaciones humanitarias, el miedo, la desconfianza y la desesperanza se han vuelto a instalar.

En este artículo analizo las propuestas que, de cara a la paz y a las condiciones de seguridad territorial, tienen los cuatro candidatos presidenciales que han desarrollado y publicado programas completos de gobierno: Gustavo Petro, Federico Gutiérrez (Fico), Rodolfo Hernández y Sergio Fajardo. No estará incluida la candidata Ingrid Betancourt pues no tiene desarrollo del tema paz en las cortas propuestas que puso recientemente en su página web. 

Si bien tenemos como punto de partida que los cuatro están de acuerdo con el Acuerdo, existen importantes diferencias, sobre todo desde la perspectiva de los cambios que proponen respecto de lo realizado por el gobierno Duque. También hay matices en cuanto al entendimiento y el enfoque que le dan a la paz y a la seguridad en los territorios críticos.

Petro y Fajardo: parecidos pero diferentes

En el espectro de cambio frente a lo hecho por el gobierno Duque, están Petro y Fajardo. Ambos son los más críticos y quienes plantean con mayor nivel de detalle sus apuestas de paz.  Miremos en qué se parecen:

Incumplimiento de Duque en la implementación del Acuerdo. Petro desconoce de plano los avances en la implementación que el gobierno Duque reclama, y afirma que el Acuerdo hay que cumplirlo a cabalidad. Por su parte, Fajardo resalta que hay que implementarlo sin objeciones como las hechas por Duque respecto de la Jurisdicción Especial de Paz.

Implementación integral y participativa del Acuerdo: Ambos candidatos están alineados con la noción de implementar integralmente los distintos componentes del Acuerdo mediante un proceso amplio e incluyente de participación de las comunidades para transformar los territorios más afectados por el conflicto. Esto es algo que, francamente, nunca entendió el actual Gobierno.

De forma explícita, Fajardo y Petro conectan sus propuestas sobre reforma del campo, tierras, PDET, drogas con énfasis en sustitución de cultivos ilícitos y lo relacionado con las disposiciones étnicas y de género. También mencionan distintas formas de diálogo social e inclusivo para avanzar en la implementación del Acuerdo a nivel territorial.  Vale aclarar que, pese a estas similitudes, hay diferencias importantes entre ambos candidatos en su concepción y énfasis en materia de desarrollo rural. No las analizo en detalle pues sobrepasan el alcance de este texto.

Cambio de paradigma para enfrentar el problema de las drogas ilícitas. Petro y Fajardo comparten el mismo diagnóstico del fracaso de la guerra mundial contra las drogas y critican la perpetuación de ese modelo en el actual gobierno.  Los puntos que abordan son más o menos los mismos, aunque, en general, Petro tiende a ser más enfático en el enfoque de derechos humanos y a desarrollar las propuestas con mayor nivel de detalle: priorizar la sustitución de cultivos y no fumigarlos; fortalecer la sustitución conectándola con las apuestas de desarrollo rural y en interlocución activa con las comunidades dependientes de estos cultivos; propender por la regulación de la marihuana en todas sus formas y de la coca para usos medicinal, ancestral y nutricional; no criminalizar el consumo y enfrentarlo como un problema de salud pública; desarrollar una política de sometimiento a la justicia como mecanismo para desmantelar organizaciones criminales. Recordemos que casi todos estos asuntos fueron tocados en el punto correspondiente del Acuerdo de Paz.

Desmantelamiento de organizaciones criminales. Aunque ambos candidatos están de acuerdo en la necesidad de contar con mecanismos de sometimiento a la justicia, sobresalen algunos matices. Fajardo plantea, de manera adicional, un punto al que no se refiere el programa de Petro: una política de persecución y castigo a los más poderosos con mayor beneficio económico en la cadena de valor del narcotráfico, incluidos quienes hacen parte de los “sofisticados sistemas de lavado de activos, llegando a sectores formales de la economía nacional y local”. Petro, por su parte, resalta la “implementación de un proceso pacífico de desmantelamiento” en el que se combinen el diálogo y el sometimiento a la justicia. Tal como está planteada en el programa, esta propuesta podría entenderse como que se pretende impulsar un proceso de diálogo desde el Ejecutivo con los jefes de organizaciones criminales para negociar su entrega, algo similar al proceso adelantado durante el primer periodo del Presidente Uribe con los grupos de autodefensa y paramilitares. Sin embargo, a raíz del escándalo generado cuando se hicieron públicas las visitas del hermano del candidato a políticos condenados por corrupción y nexos con el paramilitarismo que están en la cárcel, Petro desarrolló un poco más la propuesta. Aclaró que las negociaciones que impulsaría con las organizaciones criminales no son de carácter político, sino de tipo judicial, y que buscan, precisamente, su sometimiento a la justicia. Recordemos que las leyes vigentes en Colombia contemplan preacuerdos y medidas de negociación de penas en el marco del proceso penal. Hace una década hubo una experiencia de sometimiento colectivo a la justicia del ERPAC (Ejército Revolucionario Popular Anticomunista), una banda criminal emergente de unos 300 integrantes que operaba en el Meta.

Negociar con el ELN.  Ambos plantean un horizonte de paz completa dentro del cual cerrar el conflicto con el ELN es fundamental. Petro propone directamente retomar las negociaciones con este grupo insurgente, suspendidas desde hace más de tres años, mientras que Fajardo es más cauteloso y dice que tendrá “la herramienta constitucional para negociar la paz completa con el ELN”.  

Replantear las relaciones con Venezuela. Estas relaciones han estado congeladas durante el gobierno Duque y son indispensables para dar solución a asuntos de interés nacional como son la terminación del conflicto con el ELN y la situación volátil en frontera en donde la presencia de actores armados es cada vez más crítica. Las rentas ilegales son crecientes y la migración desde el vecino país no cesa. Ambos candidatos plantean la importancia de reestablecer y fortalecer estas relaciones. Fajardo añade la necesidad de que haya acompañamiento internacional para lograr este propósito.

Finalmente está la problemática de la seguridad y el control territorial. Frente a ella, Petro y Fajardo tienen puntos de partida comunes, aunque hay algunos matices. Ambos coinciden en que uno de los mayores desafíos a la paz es la crítica situación de violencia y descontrol territorial en varias regiones del país. En consecuencia, consideran que es urgente un cambio en la aproximación eminentemente militar que ha tenido el gobierno Duque en estas regiones buscando golpear el narcotráfico, reducir las hectáreas de coca y neutralizar cabecillas de facciones armadas que están en disputa por rentas ilegales. Proponen, en contraste, que la acción de la Fuerza Pública en estas zonas priorice la protección de la población y de sus líderes, y se enfrenten decididamente las quejas ciudadanas por corrupción y abuso de fuerza. Todo ello al tiempo que se avanza en la implementación integral de las disposiciones del Acuerdo de Paz en materia de desarrollo rural, PDET, de transformar la forma de enfrentar el narcotráfico y desmantelar organizaciones criminales, privilegiando la vía del sometimiento a la justicia.

El principal matiz en este punto estaría en que, a diferencia de Petro, Fajardo plantea una aproximación a estos territorios desde la política social, de seguridad y justicia bajo el liderazgo directo del Presidente en coordinación con autoridades locales y con amplia participación de la gente. Y, desde el punto de vista de la Fuerza Pública, dice que desarrollaría una estrategia militar diferenciada territorialmente y coordinada con la policía cuyo pie de fuerza en lo rural (carabineros) se ampliaría y entrenaría para proteger a los pobladores.

Ahora las diferencias más marcadas:

El discurso de paz de Petro es mucho más emotivo, aspiracional y presente a lo largo de su programa. El titular con el que arranca el capítulo que reúne la mayor parte de las propuestas en esta materia habla por sí mismo: “Dejaremos atrás la guerra y entraremos por fin en una era de paz”. Otro ejemplo diciente: el programa de Petro tiene al menos 70 menciones a la paz, mientras que el de Fajardo tiene 23.

Hay entonces temas que se abordan en mayor detalle en el programa de Petro que en el de Fajardo, particularmente el Sistema de Justicia, Verdad, Reparación y Garantíasde No Repetición (SJVRNR) y la reparación integral a víctimas. Estos asuntos, claves para un proceso de paz que había sido caracterizado por tener a las víctimas en el centro, no cuentan con propuestas específicas en el programa de Fajardo. Sólo se dice que se cumplirá con las disposiciones del Acuerdo sobre el particular y que, en el caso del SJVRNR, se garantizarán recursos y respetará la independencia tanto de la Comisión de la Verdad, como de la Jurisdicción Especial de Paz. No hay mención alguna a la Unidad de Búsqueda de Desaparecidos, que es el mecanismo del sistema cuya labor se encuentra más rezagada.

Petro plantea desarrollar la política de paz, reconciliación y convivencia prevista en el punto dos del Acuerdo sobre participación política que, a pesar de estar prevista en el Plan de Desarrollo del gobierno Duque, no fue diseñada. Esto resulta paradójico de cara al contexto social que hemos vivido en los últimos años de evidentes dificultades en materia de reconciliación y convivencia. Este asunto no es tocado en el programa de Fajardo.

Fico: más de lo mismo, pero con algunas novedades

Del otro lado del espectro del cambio está Fico, cuya diferencia de arranque con Duque es que votó a favor del Acuerdo de Paz en el plebiscito del 2016, según lo manifestó. De resto no plantea cambios; más bien, mejoras. Y asume una postura pragmática de “construir sobre lo construido”, reconociendo la importancia del Acuerdo, así como lo avanzado por el gobierno Duque en su implementación.

Frente a Petro y Fajardo, la propuesta de Fico en materia de paz es acotada. Solo hay 16 menciones a la paz en su programa (frente a las 70 de Petro y 23 de Fajardo), mientras que existen el doble de referencias al tema de seguridad. Esto va muy en línea con el lugar prioritario que le da en su programa a combatir la inseguridad y que configura la apuesta por el orden que es parte de su lema de campaña. Así, la paz no es un eje articulador del programa de Fico y se presenta como una sección específica dentro de las “Propuestas para un país en orden”.

Destaco los principales asuntos que permiten ubicar las propuestas de Fico en materia de paz y seguridad territorial:

Implementación integral y participativa del Acuerdo. La implementación integral no se plantea en el programa de Fico. Siguiendo la línea de Duque, su propuesta se centra en impulsar los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en las zonas más afectadas por el conflicto. A manera de avance, propone el incremento sustancial de la inversión en bienes públicos rurales (vías, acueductos, centros de acopio, escuelas, salud, etc), y ponerle mayor empeño al cumplimiento de las metas en materia de tierras (catastro multipropósito, formalización y entrega de tierras).

Pero no es claro si armonizará su política sectorial de desarrollo agropecuario y rural con el impulso a los PDET, ni de qué manera se conectan el incremento de la inversión en bienes públicos rurales y los avances en las metas de tierras con la transformación de estos territorios.  La misma incógnita surge frente al tema de tierras y con la sustitución de cultivos que, según lo propone en su política de lucha contra el narcotráfico, se basará en el desarrollo agrario y territorial.

Finalmente, de manera explícita define que la implementación y su seguimiento se hará de manera descentralizada y por medio de espacios de diálogo social. Esto podría ser de gran utilidad para reconstruir la confianza de las comunidades de las zonas PDET en el proceso y en el Estado.

Plantea una política de lucha contra el narcotráfico que se incluye dentro de las iniciativas para fortalecer la seguridad y no se asocia con la implementación del Acuerdo de Paz. Destaca tres pilares de la política: sustitución de cultivos con desarrollo rural y territorial para los campesinos cultivadores; el consumo como problema de salud pública; y, por último, fortalecer la capacidad operativa para desarticular la cadena del narcotráfico con énfasis en la interdicción de insumos, la producción y las finanzas. Estos asuntos también están en la apuesta de Petro y Fajardo. Sin embargo, el nombre de la política sugiere que su foco no es tanto cambiar el paradigma, sino construir sobre la línea clásica seguida por el actual gobierno. Una idea que se refuerza cuando vemos que se mantiene como indicador de éxito de la política el mismo de siempre: reducir las hectáreas de coca cultivadas. 

El tema de la fumigación no se menciona como lo hacen Petro y Fajardo, pero en redes el candidato Fico ha dicho que hay que regularla para poder usarla. Tampoco hay referencia en el programa a la regulación de la marihuana y de la coca, como sí lo plantean Petro y Fajardo.

La lucha frontal contra el crimen organizado para su desmantelamiento es el punto de partida de su apuesta por fortalecer la seguridad. En su propuesta no menciona el sometimiento a la justicia, como Petro y Fajarado, sino una serie de “leyes antimafia” (no es muy claro cuáles), que atacarían su funcionamiento, sus dirigentes y su plata.

Plantea su compromiso con la reincorporación de excombatientes, dando oportunidades y protección a su vida, a la vez que señala que castigará a quienes incumplan con el proceso. Petro y Fajardo dan por sentado este tema al afirmar que cumplirán con la implementación del Acuerdo pues no lo mencionan, salvo para enfatizar la urgencia de garantizar y proteger la vida de quienes dejaron las armas.

El programa del candidato Fico hace una nota especial sobre garantizar el cumplimiento por parte de las FARC del Acuerdo —particularmente en entrega de bienes, verdad y no reincidencia—, a través de un esquema de monitoreo con acompañamiento internacional y de autoridades locales. Esto se mantiene en línea con el discurso del actual Gobierno frente a las extintas FARC.

Frente al tema de víctimas propone acelerar el ritmo de aplicación de las medidas de reparación administrativa, trabajar en su inclusión social y económica, y priorizarlas en los programas sociales. En esto Fico marca un paso adelante frente al gobierno Duque, en el que se dio un importante retroceso en el ritmo de la reparación, pero se amplió a diez años más el plazo de la ley de víctimas. Una medida que era indispensable para cumplirle a las más de siete millones de víctimas que son sujeto de atención y reparación.

No hay mención a la noción de reparación integral de las víctimas ni a la reparación colectiva en la que enfatiza Petro en línea con la apuesta de implementación integral del Acuerdo de Paz. Tampoco se menciona el Sistema de Justicia, Verdad, Reparación y Garantías de No Repetición, dejando la incógnita sobre su apoyo.. Con esta postura ni se matricula en la línea del gobierno Duque de objetarlo abiertamente y de darle un apoyo básico (asegurando recursos, pero sin mayor compromiso político), ni se aleja de la misma.

¿Qué haría un eventual gobierno de Fico frente al ELN y a Venezuela? Esa es otra incógnita, pues no se menciona nada sobre el particular en su programa. A juzgar por sus declaraciones en medio de la campaña, parecería que en esto se acerca más al actual Gobierno, que ha estado hermético frente a ambos temas. Pero quizás el pragmatismo propio del candidato Fico podría llevarlo a alejarse de esa postura otras alternativas que abran posibilidades frente a la situación con el ELN y a las relaciones con Venezuela.

Finalmente, en materia de seguridad y control territorial para las zonas más golpeadas por la violencia, tampoco es evidente en su programa lo que propone, pero sí hay varias pistas. La principal es la combinación de orden con oportunidades como los dos grandes pilares de su programa, que no es nada distinto de la clásica fórmula de “zanahoria y garrote”.  Desde la dimensión del orden parece que no habrá mayores cambios con respecto al enfoque del Gobierno Duque, pues en su propuesta se plantea fortalecer a la Fuerza Pública, destacándose la especialización de los militares en el combate a los grupos armados organizados y a los delitos complejos (narcotráfico, minería ilegal, deforestación, fronteras, etc). Del lado de las oportunidades está su apuesta de implementación del Acuerdo, centrada en el impulso a los PDET, pero con algunos avances ya mencionados respecto de lo realizado por Duque. 

Hernández: la lucha contra la corrupción como agenda de paz

El candidato Rodolfo Hernández es difícil de ubicar en el espectro de cambio relacionado con que tan cerca o lejos está de las políticas del actual Gobierno y de las posturas de los demás candidatos en la contienda. Esto tiene que ver con su entendimiento del problema de la paz y con el incipiente nivel de desarrollo de algunas de sus propuestas.

Para Hernández, la paz se alcanzará en Colombia enfrentando las causas de la violencia estructural que, según él, se expresa principalmente en las condiciones de precariedad extrema y de hambre en que viven la mitad de los colombianos. La causa eficiente de esta situación es la corrupción y la avidez de una clase política que se ha apoderado del sistema y capturado las rentas públicas en beneficio propio. El conflicto armado, pero también el narcotráfico y otras economías ilegales, son una consecuencia de ello.

Por eso el eje articulador de la propuesta de cambio del candidato Hernández es la lucha frontal contra la clase política corrupta que lleve a que firmemos un “Nuevo Contrato Social en Colombia”. Según el programa, si no se avanza decididamente en esta agenda, no habrá paz real. Hay que decir que todos los candidatos plantean propuestas de lucha contra la corrupción, más o menos audaces, pero ninguno la conecta de manera directa con la paz.

El programa de Hernández tiene pocas menciones a la palabra paz (15) y no tiene una sección específica dedicada a la paz, sino unas propuestas concretas incluidas en el capítulo sobre seguridad y otras iniciativas, dispersas y solitarias, en las secciones sobre el campo, la salud, la vivienda y la juventud.  Miremos qué propone:

Respecto de la implementación, afirma que la promoverá y hará evidente la voluntad de cumplir el Acuerdo, poniendo particular cuidado en seguir el cronograma. No hay mención a si lo implementará de manera integral con otras agendas de su programa o siquiera con su propuesta de modernización del campo. Tampoco hay referencia a cómo desarrollaría las disposiciones del Acuerdo más conocidas públicamente, como los PDET, drogas y programa de sustitución de cultivos o el tema de víctimas y del Sistema de Justicia, Verdad, Reparación y Garantías de No repetición. Solo hay una mención a la reincorporación, en la que se enfatiza que la Fuerza Pública se ocupará de defender a los firmantes que siguen con la voluntad de legalidad.

Frente al ELN propone abrir un proceso de acercamiento que en corto plazo lleve a la adhesión de este grupo al Acuerdo de Paz firmado con las FARC. Para los conocedores de la trayectoria de procesos de paz con el ELN y de relación histórica con las FARC, esta propuesta suena atractiva, pero no parece tan realista. Y menos teniendo en cuenta las dificultades y atrasos que ha tenido la implementación del Acuerdo de Paz.  

Hernández afirma que restablecerá las relaciones con Venezuela como elemento fundamental para atender la compleja situación fronteriza.

En cuanto al problema de las drogas, no hay una iniciativa articulada. Se plantean ideas sueltas frente al consumo (para prevenirlo en los jóvenes y tratar a los adictos), y respecto al impulso de emprendimientos para usos alternativos de cannabis medicinal, amapola y coca. Estas ideas no dan suficiente pista para saber que tipo aproximación tendría a este problema en el caso de llegar a la Presidencia ¿Cambio de paradigma o más de lo mismo?

En el tema de seguridad y control territorial tampoco hay una propuesta como tal, salvo por la referencia a que la política de seguridad contemple no solo el uso de las armas, sino “mecanismos alternativos que busquen la estabilidad social en aquellas zonas en las que actores armados ejercen formas de control político y territorial”. Esto sugeriría un abordaje integral de esos territorios. Algo en lo cual, al menos en el discurso, el actual Gobierno y todos los candidatos analizados parecen estar de acuerdo.

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Autor

  • Politóloga de la Universidad de los Andes, especialista en temas de crimen y violencia, seguridad nacional y ciudadana, diálogo, construcción de paz y filantropía. Desde el 2006 es la Directora Ejecutiva de la FIP. Entre 1998 y 2006 fue investigadora asociada del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico, CEDE, de la Universidad de los Andes, donde coordinó el grupo de estudios "Paz Pública", a través del cual se adelantaron múltiples investigaciones sobre violencia, seguridad y justicia en Colombia. Entre 1988 y 1994 fue asesora de la Consejería Presidencial de Paz, la Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional y del Ministro de Defensa Nacional. Ha sido consultora de organismos multilaterales e instituciones públicas colombianas en proyectos sobre paz, diálogo, seguridad ciudadana, prevención del crimen, reforma policial y política de drogas. También ha hecho parte de diversas comisiones asesoras del Gobierno Nacional como la de Política de Drogas (2013-2014), la de Política Criminal (2011-2012) y la Misión Especial para la Policía Nacional (2003-2004). Es coautora de varios libros y ha escrito múltiples artículos sobre estos temas.

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